一、访谈背景
2023年适逢《监察法》实施五周年，北京市监察法学研究会举办“监察法学代表性学者原创学术访谈”活动。
本期访谈嘉宾——莫纪宏教授，中国社会科学院法学研究所所长、研究员，中国社会科学院大学法学院院长、教授、博士生导师。
采访人：付宗垣，中国社会科学院大学2020级博士研究生。
二、访谈实录
问题1：首先，想请您带我们回顾一下《监察法》在这五年的实施过程中，对我们监察实务工作提供和完善了怎样的制度依据和引导——换言之，监察法的实施给相应的实务工作带来了怎样的改善？
莫纪宏教授：《监察法》主要是2018年3月20号根据现行《宪法》关于监察委员会的规定来制定的。所以监察法是法律层面的一部法律。
第一个方面，在实务领域，我觉得《监察法》首先在立法方面产生了一定影响。一方面，根据《监察法》2021年7月20号国家监察委员会通过了《监察法实施条例》，将《监察法》的一些具体要求通过《条例》进行了具体化。《条例》是2021年9月20号公布实施的，《条例》全面系统地规定了《监察法》的一些最基本的法律要求。《监察法实施条例》总共287条，内容也涉及《监察法》实施的方方面面。另一方面，根据《监察法》，2021年全国人大常委会第三十次会议又通过了《监察官法》。《监察官法》也是非常重要的一个法律，是为了加强对监察官的管理和监督，保证监察官依法履行职责，维护监察官的合法权益，推进高素质的专业化监察官队伍的建设而制定的。这两部法律使反腐败工作规范化、法治化，并且是根据宪法和《监察法》来制定的。所以《监察法》在过去的五年中间最大的一个成绩，是为《监察法实施条例》和《监察官法》的起草和制定提供了明确的法律依据，构建了监察法制的框架。在实务方面，使得监察工作有法可依。
第二个方面，《监察法》实施以来创造了一个什么制度呢？就是《监察法》、《监察法实施条例》既受到最高立法机关全国人大常委会的监督，同时又受到党中央的领导立法方式的监督，所以它既具有国家法规的性质，又具有党内法规的性质。在此之前，全国人大常委会做出了关于国家监察委员会制定监察法规的决定。首先就是全国人大常委会明确监察法规作为一种独立的法律形式的重要性。之后，经党中央批准，国家监察委员会在2021年9月20号发布实施《监察法实施条例》。这也是全国人大常委会明确了国家监察委员会制定监察法规的制定权后，国家监察委员会制定的第一部监察法规。这个条例也是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央关于深化监察体制改革的重大部署，坚持加强党的全面领导，坚持以人民为中心的根本政治立场，加强规范化、法制化、政治化建设，完善监察权的运行机制，是纪检监察机关深入推进法治建设，推进监察法规制度建设系统、协调、高效的一个重大成果。
这个《条例》分为总则、监察机关职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、监察反腐败国际合作、对监察机关和检察院的监督、法律责任、附则，共九章287条。它的体例是与《监察法》各章相对应。《条例》在《监察法》相关规定中进一步澄清了监察工作人员的外延，及被监察的对象是什么等问题，逐项对监察法规定的各类监察对象进行细化，以明文的方式明确地覆盖了全国所有的行使公权力的人员。这个《条例》经党中央批准，纳入到法规的序列。此前它是来履行党和国家反腐败的这样一种专项职能。《监察法实施条例》一体两面，为纪检监察合署办公体制提供了法律依据，这也是《监察法》实施过程中的一个重要成就。
第三个方面是，《监察法》在实施过程中通过《条例》进一步明确了监察机关调查违法犯罪职责的规定，通过规定职务违法的客观行为类型，例举了监察机关有权管辖的101个职务犯罪罪名。其实，监察机关调查职务犯罪的这个责任清单，也是对国家工作人员，特别是领导干部履行职责的最直接要求和约束公共权力行使的重要制度，有利于教育警示国家工作人员特别是领导干部，使他们做到依法用权、秉公用权、廉洁用权。《监察法》就是进一步明确职权法定，使得监察国家工作人员的工作纳入到这个法定的范围，特别是对监察的程序都加以细化，这为过去五年的监察工作的政治化和法律化提供了依据。
在《条例》中把检查程序分为线索处置、初步核实、立案调查、审理处置、移送、审查起诉七个环节，在各个环节中监督落实法治，形成执纪执法贯通有效衔接，司法权责清晰，流程规范，制约有效的程序体系。同时也强调监察官对线索、立案、调查、处置执行等等重要程序，应该按照权限履行并报告，按照规定的审批程序来履行报批程序。
所以，在《监察法》实施的过去五年间，通过立法的方式，通过监察法规制定的方式，使得监察机关的职权更加明确。我们可以看到在过去的五年中，监察机关依据《监察法实施条例》来有效地开展工作。二十大报告中的成就主要有，推进全面从严治党。《监察法》通过设定监察机关行使监察职权的制度来有效地办案，能够担当历史使命。不敢腐、不能腐不想腐“三位一体”的反腐体制也一起推进，打虎、拍蝇、猎狐等等，都是在法治轨道下多管齐下，所以反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，消除了党、国家、军队内部存在的严重隐患，确保了党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。
实际上《监察法》的实施又使得我们党和国家找到了自我革命，也就是跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案。自我净化，自我完善，自我提高能力，增强管党治党的根本动力。风清气正的党内政治生态不断形成，确保了我们党在过去的五年时间中的健康体质。确实是各种各样的监察程序的规范化、自主化提升了监察工作的权威。
问题2：您刚才也提到，如《监察法实施条例》等相关法规条例的颁布与实施，标志着我国的监察法治体系正在逐步建设完善。从这个视角出发，想请您谈一谈，您认为下一步我国的监察法治体系的完善，应该向着哪个方向推进——更进一步而言，您认为当前我们以《监察法》为核心的监察法制体系，还有哪些领域制度设计与理论建设应当加以补充完善？
莫纪宏教授：现在可能有这么几个方面。
第一个方面，《监察法》最大的问题，某些领域像国企或者是履行监察公务的人是否属于监察官呢？现在监察人员是一个广泛的概念，监察官是特定的概念，需要对监察官的范围作进一步精准的界定。
第二个方面，一些外籍的官员，比如我们地方政府聘请了一些新加坡的或者越南等国家人履行公务，他们掌握了公共权力，那么他们怎么才能纳入到整个《监察法》的这个体系中来，这个问题呢也是需要进一步加以研究的。所以说，确实是从监察官队伍还有监察对象的角度来看，两方面都有它需要进一步加以解决的问题。
第三个方面，在这个刑法方面，也是有一些可待研究的问题。涉及到职务犯罪，实际上也是涉及到一个犯罪侦查体制下当事人的权利保护如何处置和法治原则。这个也是很大的一个问题。
问题3：目前来看，大家都比较关注的一个领域，即是监察法制体系的发展，对其他法律——特别是对刑法的建设与完善——有没有起到对应的理论与实务启示作用？
莫纪宏教授：当然，《监察法》的调查范围更加广泛。在刑法角度，获取犯罪证据或者监察机关进行调查是受很大限制的。现在《监察法》对推动《刑法》的犯罪预防起到了非常重要的作用，有一些轻微的不构成犯罪或者不认为是犯罪的过去在实践中不是很清晰的，现在通过《监察法》来确定监察机关的调查职责，要通过监察机关提出监察建议等等，可以对那些轻微的有苗头的这样一些刑事问题进行总体的把握，提出建议。过去的刑事犯罪只是针对于某个人，现在监察机关的职务犯罪调查可以针对一个行业，一个部门，一个领域，对职务犯罪的一些问题进行总体的把握，向相关部门提出改进意见，这是《监察法》起到了预防犯罪的作用。
问题4：最后，想请您谈谈您是如何看待与评价“《监察法》在一定程度上绕过或者弱化了《刑法》对于一些基本权利的保护性限制”这样的观点？
莫纪宏教授：这个观点是不正确的。因为《监察法》是全国人大制定的，刑法也是一样。从立法机关本身的合法性角度来讲，这两个都对于同一个对象、一个机关，它必然就有一个后法优于前法的问题。所以不存在绕过的这些问题，这两个法之间可以进行法法衔接协调。
